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    西咸一體化18年慢跑 西安都市圈建設如何提速

    2020年09月05日  07:00  21世紀經濟報道  李果 

    西安與咸陽的一體化發展,是西安都市圈破局的基礎條件,亦是關鍵之舉。不過,喊了18年,西咸一體化的步伐卻依舊緩慢。面對國內其他都市圈如火如荼的建設,西安都市圈如何跑起來?

    “西安是一個節奏很慢的城市?!?/p>

    9月2日,西安一名出租車師傅對21世紀經濟報道記者說,“過去關中平原糧食收成好,大家都不用太辛勞的討生活,這個慢節奏就一直延續下來?!钡撬掍h一轉,“節奏慢的城市,當然干啥都不急,你看西咸一體化喊了這么多年,還是沒干出啥來?!?/p>

    何時與咸陽真正實現“一體化”,共同發展大西安都市圈,是當地經年未變的熱門話題。如果從2002年兩市簽署《西咸兩市經濟發展一體化協議書》算起,這個話題已經火了18年。

    “但18年來,兩個地方除了電話區號統一外,很少有地方真正實現了一體化?!痹诮邮?1世紀經濟報道記者采訪時,有西安政界人士如是評價,“大家都說西安是慢節奏城市,但面對國內其他都市圈如火如荼的建設,西安、咸陽乃至陜西省,必須得快起來了?!?/p>

    “西安都市圈建設過程中所遇到的問題,與其他都市圈不同?!标兾魇∩鐣茖W院學術委員會副主任張寶通對21世紀經濟報道記者稱,“一直以來西安有兩個城墻,一個是有形的古城墻,另一個是無形的城墻,以西安為本位的思想,把西安圈在其中,無法與其他城市實現真正的融合?!?/p>

    西咸一體化18年長跑

    西北農林科技大學經管學院教授林建中稱,西咸一體化的實質是通過建設以西安、咸陽為核心、次核心城市的都市圈,輻射周邊包括寶雞、渭南、銅川等城市,從而實現西安都市圈帶動關中平原城市群,關中平原城市群帶動陜西乃至西北發展的格局。

    因此,西安與咸陽的一體化發展,是破局的基礎條件,亦是關鍵之舉。早在2000年,便有當地專家學者呼吁西咸一體化。

    西咸新區原黨工委書記王軍告訴21世紀經濟報道記者,西咸一體化的提出是一個由外及內、自下而上的過程。

    2000年,陜西省內有專家便提出了西咸一體化的概念。2002年12月,這一概念隨著西安與咸陽簽訂《西安市咸陽市經濟一體化協議書》而進入實操階段。兩市在當時還商定按照“規劃統籌、交通同網、信息同享、市場同體、產業同步、科教同興、旅游同線、環境同治”的“八同”思路推進一體化。

    2009年1月,陜西省發布《西咸一體化規劃》。同年6月,國家批復的《關中-天水經濟區發展規劃》提出“加快推進西咸一體化”“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”。

    2010年,一個新區誕生,它被寄望于在西安和咸陽一體化過程中發揮探索和先行兵作用。當年2月,陜西省設立西咸新區,提出“省市共建、以市為主”。2011年6月,西咸新區總體規劃發布,設立西咸新區管委會,開發建設體制調整為“省市共建、以省為主”。

    2012年12月,國務院印發《全國主體功能區規劃》,提出“推進西安咸陽一體化進程和西咸新區建設”。2014年1月,獲國務院批復,西咸新區正式成為國家級新區,也是首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區。

    2016年初,陜西省“十三五”規劃提出建立大西安建設委員會,統籌人口、產業、交通、資源等要素,推進西安、咸陽、西咸新區規劃建設一體化、產業布局一體化、行政管理一體化”。

    2018年2月,國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發的《關中平原城市群發展規劃》中明確指出構建“一圈一軸三帶”的空間格局。其中,“一圈”指由西安、咸陽主城區及西咸新區為主組成的大西安都市圈。

    2018年,《大西安2050空間發展戰略規劃》編制工作正式完成,其中明確,大西安都市圈將由西安、咸陽主城區、西咸新區為主組成,實施“北跨、南控、西進、東拓、中優”的空間戰略。中優與西進是關鍵,中優是指優化西安與咸陽共同組成的中心城區,西進則是指建好西咸新區,推進西咸一體化。

    2020年的西安與咸陽兩市的政府工作報告中,均有“加快西安-咸陽一體化進程”的表述。其中咸陽為“著眼加快西安-咸陽一體化進程,與西安市同步做好國土空間規劃”。但具體從哪些方面推進“一體化”,卻并無更多表述。

    “你如果要問我,通過哪些指標去衡量西咸一體化,如果做到了2002年提出的‘八同’,就算成功了?!蓖踯娬f。

    但現實情況是,盡管西安地鐵已經延伸至咸陽,但兩市的“八同”卻鮮有“相同”,這被外界評價為西咸一體化進度緩慢,影響了西安都市圈、關中城市群的建設。

    在西安都市圈建設停滯不前的同時,其他都市圈卻動作頻頻。圖新華社

    西安都市圈還是西咸都市圈?

    咸陽曾一度并入西安,但最終單獨成市,不過近幾十年的區劃調整中,咸陽的不少區域又被劃給了西安。

    1966年,咸陽市曾被劃歸西安,西咸兩市實現第一次“行政一體化”。但5年后,即1971年咸陽又被劃出,單獨成市。1983年,原屬咸陽市管轄的戶縣、周至、高陵,又被劃歸西安。

    在21世紀經濟報道記者的采訪中,咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之說,認為咸陽是西安做強做大的砝碼,但咸陽如何實現共贏卻并不明朗。因此,咸陽與西安在一體化方面一直有分歧。

    有分析認為,西咸一體化進展緩慢的一個重要原因是缺乏強有力的協調和執行機構。一位接受21世紀經濟報道記者采訪的地方政界人士稱,其中的分歧在于,誰來主導。如果是西安主導,咸陽市的利益如何保障,而且西安對咸陽并沒有法定的管轄權,所以兩地的合作缺乏制度化的協作框架和法律保障,導致兩地間的協調呈現碎片化的行政分割現象,西咸一體化的進程因此而遲緩。

    這種分歧還體現在陜西省與西安市對于如何建設都市圈的策略上。

    喊了18年的西咸一體化,最近上了一次當地的“熱搜”。2020年6月初,陜西省出臺的《關于建設西安國家中心城市的意見》,其中首次提出了一個名詞“西咸都市圈”。過去,主流的提法為“大西安都市圈”。

    陜西省的這一提法,在西安和咸陽兩地都引起了激烈的討論。西安方面有學者認為,這一提法淡化了西安作為國家中心城市的地位,即都市圈的命名上,一般以中心城市為主,如成都都市圈、杭州都市圈。盡管在其他地區也不乏蘇錫常都市圈等命名,但在一個省的范圍內,主要的都市圈仍以中心城市來命名。

    恒大研究院在2019年發布的國內24個都市圈GDP排名情況中,以省會城市命名的都市圈達到16個,陜西唯一上榜的都市圈為“西安都市圈”。

    目前,咸陽的經濟體量和人口規模與西安差異巨大。2019年西安的GDP和常住人口分別為9321.19億元和1020.35萬人,咸陽則為2195.33億元和435.62萬人。在其他都市圈內,咸陽的體量相當于都市圈副中心城市。

    而咸陽方面則有學者認為,“西咸都市圈”的提法表明,該都市圈將有西安和咸陽兩個核心,“過去一直擔心的咸陽并入西安,或再無可能”。

    “這也反映了省市兩級政府在如何發展都市圈方面仍有分歧?!币晃唤邮?1世紀經濟報道記者采訪的學者稱。

    在西安都市圈建設停滯不前的同時,其他都市圈卻動作頻頻。

    與西安鄰近的成都,通過撤縣并區等一系列戰略不斷擴張,其經濟總量亦快速增長。同時,成都與相鄰的3座城市簽署了一攬子協議,提出要在公積金、社保等多方面,實現“同城化”。而同城化進度更快的廣州和佛山,則已經提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的財稅分成機制”。

    王軍認為,在當前形勢下,區域競爭首先表現在城市群的競爭上,城市群的競爭取決于首位城市之間的競爭。陜西要實現“追趕超越”,加快推進大西安建設,提升西安作為首位城市的競爭力,成為當務之急。

    正是基于這一方面考慮,西咸一體化進度的滯緩,才使得不少當地學者喊出“慢節奏的西安,需要跑起來”。

    建議成立大西安建設委員會

    2009年國家發改委出臺的《關中-天水經濟區發展規劃》提出,加快推進西(安)咸(陽)一體化建設,著力打造西安國際化大都市。

    張寶通稱,2020年是《關中-天水經濟區發展規劃》的收官之年,但西咸一體化并未達到原先預計的目標。

    西安要跑起來,關鍵還是要理順目前西咸一體化過程中所存在的問題。

    西北大學經濟管理學院教授白永秀對21世紀經濟報道記者表示,西咸一體化存在三個方面問題。

    首先是思路問題,傳統的一體化的思路是行政一體化,給人感覺西安要吞并咸陽,讓地方政府有抵觸,不能將行政一體化作為前提條件。

    其次是一體化的路徑問題,目前西咸不僅未做到產業、空間一體化,又設置了西咸新區?!氨緛硎钦腺Y源,又因此分割了資源。西咸新區在很長一段時間內,不是西安也不是咸陽,造成資源分散?!?/p>

    最后是方向問題,“建設大西安都市圈,不能僅強調西安和咸陽,銅川、渭南都需要與西安一體化發展”。

    王軍亦認為,西咸一體化進程的滯緩,本質上的問題是過度糾結于行政一體化。而實現功能的一體化,才是最可行的路徑。此外,與其他都市圈相比,西安都市圈內的縣域經濟競爭力較弱,且縣城和都市的差距較大,并不利于西安都市圈的發展。

    王軍建議,應該成立大西安建設委員會,由陜西省省長牽頭,西咸兩市的主要領導組成,統籌整體規劃,把持續存在多年的兩市在功能和產業上的布局分歧解決好。

    兩地的一體化進程,是基于所簽署的一系列行政協議。但有分析認為,行政協議在法律上的屬性并不明確,導致雙方的履約情況并沒有基于法律層面的考核機制。西安和咸陽兩市的財權和政權相互獨立,基于各自短期利益的考慮,難以在一體化發展中,以長期利益為出發點,實現真正的合作關系。

    正是因為行之有效的合作機制的長期缺乏,使得雙方在一體化進程中難以進行目標考核。

    對此,陜西師范大學教授李忠民稱之為“政策資源的內斂性”,即一個行政區域內,以行政力量為中心的政策資源對內加強和對外排斥的特性。以咸陽為例,盡管與西安一河之隔,但由于擔心被西安“吃掉”,咸陽曾在過去很長一段時間都不在渭河以南規劃發展工業,而列為蔬菜區,以此筑成與西安的“隔離帶”。

    西咸新區在成立后,未充分發揮其作用,亦是導致西咸一體化進度滯緩的因素。

    王軍表示,在西咸新區由西安托管之前,西咸一體化和大西安建設面臨著三方面困難。首先是西安、咸陽和西咸新區三個主體資源分散、利益分割。其次是西咸新區國家級新區、陜西自貿區和西安國家級全面創新改革試驗區等國家級品牌的作用沒有充分發揮。最后是西咸新區各組團與西安各開發區存在產業重復建設和同質競爭。

    2010年底,國務院頒布的《國家主體功能區規劃》明確要求,“推進西安、咸陽一體化進程和西咸新區建設”,在這一背景下,陜西省把西咸新區作為大西安建設的重點和突破口,編制《西咸新區總體規劃》。

    陜西省最初確立的推進思路是“省市共建,以市為主”。陜西省成立了“推進西咸新區建設委員會辦公室”作為協調機構,指導西安、咸陽兩市的建設。但這一思路沒有取得理想中的效果。

    后又將西咸辦升級成為實質性的副省級西咸新區管委會,并將西咸新區的管理體制由前一階段的省市共建、以市為主,調整為省市共建、開發建設以省為主的體制。

    西北政法大學副教授周偉則在一篇文章中指出,西咸新區的緩沖和輻射作用沒有完全發揮。即原本西咸新區的建設,可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過渡,通過西咸新區的建設,西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發展中出現的各種情況和問題,并進行合作解決,以免直接一體化造成矛盾積累過多、千頭萬緒難以下手的局面。

    “可以說西咸新區是西咸一體化的重要試驗,可是西咸新區直到2017年被西安托管之后才有了起色,因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發揮?!敝軅フf。

    拆分咸陽之爭

    找到了問題所在,西安都市圈、西咸一體化又該如何做?

    張寶通認為,陜西省應該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽”,以行政一體化為前提推進西咸一體化,做大西安。

    張寶通建議,把咸陽主城區、涇陽、三原、興平、禮泉劃給西安。把干旱和半干旱的乾縣、永壽、武功、扶風、周至、眉縣劃給楊凌,將楊凌打造成中國唯一的農科型中心城市。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑、淳化、彬州、長武和富平劃給銅川,把銅川建設為渭北的中心城市。再以西安為中心,與一小時通勤圈內的楊凌、銅川、渭南構建大西安都市圈。

    “安徽把省委省政府遷到了巢湖邊,通過三分巢湖,做大了省會合肥,也做強了皖江城市帶?!睆垖毻ㄕf,“為了加快西咸一體化,不僅可三分咸陽,也可以將陜西省政府遷到西咸新區,增加西咸新區的人口,成為大西安都市圈的新核心?!?/p>

    在陜西省內,希望以行政一體化推進西安都市圈建設的聲音,并不是少數。

    2020年9月1日,作為陜西省政協委員的西北大學城市與區域規劃研究中心主任劉科偉,在為陜西省“十四五”規劃的編制工作建言時稱,建議依據國家相關政策,調整優化西安都市圈行政區劃設置,實現西安、咸陽主城區和西咸新區行政區劃整合,消除核心區及其與外圍空間協調發展的行政羈絆。

    另一邊,也有不少反對以行政區劃合并推進一體化進程的聲音。

    白永秀認為,西咸一體化,產業一體化應該是基礎。協同西安、咸陽、渭南、銅川等地的產業發展,把部分產業從西安分離出去,在周邊城市形成產業生態鏈,并且要避免產業布局過程中的惡性競爭。

    他表示,體制機制一體化是保障,建議陜西省要統一規劃都市圈內各個地區的產業、基礎設施,并設立產業基金,統一引導和扶持。

    “在西咸一體化的過程中,合并咸陽是有問題的,正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進程,誰也不要在行政上兼并誰,經濟一體化、功能一體化才是可行的路徑?!卑子佬阏f。

    王軍則認為,目前將咸陽市整體或咸陽市區劃入西安的時機似不成熟。他的建議是,通過整合重組現有咸陽市秦都區、渭城區,組成新的秦都區,保證咸陽市市區主體不作大的調整。將西咸新區規劃范圍內的6個街道(鎮)等地整合成新的渭城區,作為西安市新的城區,整體劃入西安市管理。

    此外,依托西咸新區國家級新區的大平臺,對西安市和西咸新區各板塊的產業整合,防止無序競爭,凸顯國家級品牌的集成優勢,以在宏觀層面解決陜西城市群競爭力和大西安建設的問題,中觀層面解決陜西產業發展的問題,微觀層面解決西咸新區、自貿區和西安全面創新改革試驗區等國家級品牌整合的問題。

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